Elaboró: Jorge Espitia
El Gobierno Nacional acaba de radicar el Proyecto de Presupuesto General de la Nación (PPGN) para la vigencia fiscal del año 2017. En estas líneas, además de presentar una aproximación a algunos aspectos generales del PPGN desde el punto de vista de la Hacienda Pública, se realiza una aproximación en lo relacionado con el Presupuesto para las Víctimas y los Acuerdos de La Habana, llamando la atención la creatividad contable que hay por parte de los “vendedores de política” 1 , y de riesgos que tiene el cumplimiento del “Plan de Trabajo” que la Unidad para las Víctimas le presentó a la Corte Constitucional. Es usual, profundizar en la contabilidad creativa en épocas de crisis fiscales, de ahí el control a implementar a efecto de evitar esta práctica nociva.
Características generales del Proyecto de PGN 2017
El PGN para 2017 asciende a $224,4 billones, un 6.6% más que el presupuesto vigente en 2016. Del total del PGN, 61,1% ($137,2 billones) corresponde a gastos de funcionamiento; el 24,2% ($54,3 billones) al pago del servicio de la deuda; y, el 14,7% ($32,9 billones) a inversión. Como proporción del PIB, el PGN representa el 24.79% (Cuadro 1).
De la estructura del gasto (Cuadro 1) resulta importante destacar:
La inflexibilidad del presupuesto es un problema estructural. Ésta se refleja, en la participación en el total del PGN de los rubros del Servicio de la Deuda (24%); Pensiones (17%); y, Sistema General de Participaciones (16%), como en su contribución al crecimiento del PGN para el próximo año fiscal. Estos tres rubros, crecen nominalmente por encima del PIB (6.6%) y la inflación (4.0%).
Esta inflexibilidades están asociadas a que las instituciones y las políticas económicas que participan en el proceso presupuestal promueven más la satisfacción de intereses políticos y económicos particulares que el bienestar de la ciudadanía; razón por la cual se constitucionalizan los recursos requeridos para proveerle a los ciudadanos los bienes públicos esenciales que han logrado ser reconocidos por la sociedad civil en Colombia; o se crean ingresos fiscales con destinación específica.
En este último aspecto, cabe recordar el denominado “impuesto de guerra” que cerca de 9.000 contribuyentes aportaron desde 2003 a 2014 para financiar a las Fuerzas Militares e implementar una política de seguridad enfocada en el uso legítimo de la fuerza por parte del Estado para contrarrestar las acciones de los grupos armados ilegales; y la “contribución sobre transacciones financieras”, el “dos por mil”, “destinado exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema” financiero (Decreto 2331 de 1998).
Es conveniente anotar que aún hay bienes públicos esenciales que la sociedad colombiana no ha logrado reconocer como es el derecho a la vivienda digna; educación universitaria; alimentación; pensión mínima; entre otros.
Los Ingresos Fiscales
La principal fuente de financiamiento del presupuesto público debe ser los ingresos tributarios. Por esta razón, es importante comparar los ingresos tributarios esperados que aparecen en el Proyecto de Presupuesto General de la Nación, en los años 2016 y 2017. En 2016 se espera recaudar $121.5 billones de pesos y $127,2 billones en 2017, lo cual representa un incremento del 4.7%.
En términos económicos, una elasticidad se define como la relación entre dos tasas de crecimiento. La relación entre el crecimiento de los ingresos fiscales y el de la economía que aparecen en el Proyecto de PGN 2017 es del orden de 0.7. En varios ejercicios técnicos se utiliza una elasticidad igual a la unidad2 . De igual manera, si se calcula la elasticidad de los ingresos fiscales del Gobierno Nacional (Gráfico 1), se observa que el valor que trae implícito el Proyecto de Presupuesto 2017 difiere sustancialmente.
Con base en lo anterior, se puede inferir dos posibles situaciones: i) el valor esperado de crecimiento económico del Gobierno Nacional esta sobreestimado; o, ii) Los ingresos tributarios del Proyecto de Presupuesto se encuentran subestimados.
Proyecto de Presupuesto y Plan Financiero
Ahora bien, cuando se cruza el Proyecto de Presupuesto con el Plan Financiero de 2016 y 2017, se observa que el Gobierno Nacional debe realizar un recorte presupuestal o aplazamientos, a efecto de cumplir con la meta de déficit propuesta. Y dadas las inflexibilidades que tiene el presupuesto, la gran sacrificada va a ser la inversión. Para mostrar esta situación, se contrasta cada uno de los rubros de gasto del Proyecto de Presupuesto General de la Nación con los del Plan Financiero.
El gasto más inflexible es el de los intereses de la deuda pública. En primer lugar, señalar que los valores para 2016 no cuadran con los valores que aparecen en el Marco Fiscal de Mediano Plazo. En el Proyecto de Presupuesto aparece un valor de $23.544 mil millones de pesos y en el MFMP de 27.074, el cual coincide con el cuadro de fuentes y usos de la deuda pública. Para el año 2017, el valor del Proyecto de Presupuesto es exactamente igual al que aparece en el MFMP y el cuadro de fuentes y usos de la deuda de 2017. Lo cual permite concluir que el 100% de lo presupuestado se espera ejecutar.
El siguiente rubro, en cuanto a inflexibilidad es el de Funcionamiento. En este ítem se espera ejecutar un 97% y un 96% de lo presupuestado. Finalmente, en inversión la situación es bastante diferente, Es la variable de ajuste. La cenicienta. En 2016 y 2017 el Proyecto de Presupuesto de la Nación contempla valores de $28.9 y $24.3 billones de pesos, respectivamente. En el MFMP los valores que van a entrar en las cuentas del resultado fiscal (ejecución) son de $16.5 y $10.0 billones de pesos, respectivamente. Esto equivale a decir que el aplazamiento de la inversión presupuestada va a ser del orden del 43% para 2016 y del 59% para 2017.
La relación entre ingresos fiscales y gasto
Si se estudia la diferencia entre los ingresos tributarios y el nivel de gasto del Proyecto de Presupuesto se tiene que para el 2017 la brecha se profundiza. Para 2016 se espera que la brecha entre los ingresos tributarios (incluido el CREE) y el gasto total presupuestal sea del orden de los $89 billones y para 2017 de $97 billones, lo cual representa un incremento del 9.1%, en el caso del Gasto sin incluir el servicio de la deuda (Gasto primario) esta diferencia aumenta un 2.4% al pasar de $41.9 billones en 2016 a $42.9 billones en 2017. A pesar de la favorable evolución que presenta el déficit fiscal primario (Gráfico 2), el Gobierno Nacional no ha logrado consolidar un balance primario positivo que permitiera dar una señal de sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas de la Nación, además de hacer evidente una reforma tributaria que le permita a la Nación aumentar sus ingresos fiscales.
La creatividad contable
Dadas las inflexibilidades presupuestales, el Gobierno Nacional hace uso de la creatividad contable a efecto de presentarles a los diferentes agentes el cumplimiento de sus compromisos fiscales.
La reclasificación contable, sin mayores esfuerzos fiscales adicionales, se encuentra en el cumplimiento de los compromisos adquiridos en el marco de la ley de víctimas (Ley 1448 de 2011) y se avizora en los compromisos de La Habana.
En el primer caso, se observa tal situación cuando en la contabilidad presupuestal se incluyen el gasto en educación primaria y secundaria, como de salud, financiados con los recursos del Sistema General de Participación, los cuales se constitucionalizaron a efecto de proveerle estos bienes esenciales a todos los ciudadanos independientemente de su condición (víctima o no) (Cuadro 2).
Esta reclasificación contable le permite al Gobierno Nacional señalar que ha gastado $55.4 billones de pesos de 2015 durante el periodo 2012-2017, cuando en realidad el “esfuerzo” ha sido de $26.2 billones, $4.4 billones de pesos en promedio por año. (Cuadro 2); o el de señalar que le viene cumpliendo a la población víctima del conflicto armado cuando en realidad lo que se observa es la existencia de recortes presupuestales importantes o asignaciones que no están acorde con las necesidades de las población.
En la medida en que el Gobierno Nacional no le cumpla a las víctimas con sus derechos, éstas van a buscar por todos los medios (entre ellos, el activismo jurídico, tutelas y derechos de petición) para acceder a ellos. De ahí, que dentro del “Plan de Trabajo” presentado por la Unidad para las Víctimas a la Corte Constitucional el pasado 8 de junio, se encuentra el de la estabilización del modelo de atención humanitaria, el cual difícilmente se va a lograr en la medida en que los recursos para 2016 y 2017 son inferiores a los del año 2015. Resulta importante señalar que actualmente se presentan 225.142 peticiones pendientes ante la Unidad.
Situación semejante sucede con el otro punto del Plan de Trabajo, reconocimiento y entrega de la indemnización administrativa, que presenta 6.490 peticiones ante la Unidad, y niveles de recursos presupuestales inferiores a los de 2015 en los años 2016 y 2017.
Finalmente, dentro de las necesidades más sentidas por las víctimas del conflicto armado y reconocida por la Corte Constitucional y el Gobierno Nacional es del acceso a una vivienda digna. Los porcentajes de hogares con déficit de vivienda es igual o superior a la media nacional (36% según el censo poblacional de 2005), y los recursos para atender esa demanda se ven menguados en 2016 y 2017.
Así pues, a pesar de las reclasificaciones de la contabilidad presupuestal, es clara la reducción fiscal que viene presentando el presupuesto para atender los compromisos del Estado con las víctimas del conflicto armado.
Lo contabilidad creativa, ya se dejan entrever en los Acuerdos de La Habana. Sin haberse firmado, el Gobierno Nacional ya ha realizado “un análisis de equivalencias” en cada uno de los rubros del Presupuesto General de la Nación para mostrar cómo ha sido la evolución de su gasto: “Durante los últimos años, el Gobierno ha llevado a cabo inversiones en proyectos relacionados con el posconflicto, entre los cuales se destacan las inversiones en el sector agropecuario y de desarrollo rural y a la atención a víctimas del conflicto. Para el primero, la inversión aumentó más del doble entre 2011 a 2015, y cerca del 75% de estos recursos fueron invertidos en proyectos relacionados con el posconflicto: capitalización rural y crédito, distritos de riego, el fondo de fomento agropecuario, programas de generación de ingreso y capacidades productivas, vivienda rural, fondo de comercialización, entre otros. Por su parte, la inversión en víctimas alcanzó en 2015 $11,7 billones, más de dos veces lo que se destinó a esa población en 2010, superando sustancialmente lo esperado. Esta inversión ha sido repartida entre asistencia, atención y reparación, entre otros. Los ejemplos mencionados muestran cómo, para dos puntos de los borradores de los acuerdos (Política de Desarrollo Agrario Integral y Víctimas), se han venido realizando inversiones de manera creciente en los últimos años” (Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2016, Pág. 169).
Este tipo de análisis de equivalencias no es nuevo para éstos “vendedores de política”. En el caso de la Ley de Víctimas, aprobada en el 2011, la contabilidad creativa que ellos han realizado se ha hecho extensiva desde 2002 hasta 2017, lo cual les permite afirmar: “Entre los años 2002 y 2017 el Estado colombiano ha asignado y ejecutado más de $94,2 billones en los programas, proyectos y actividades que buscan asistir, atender y reparar integralmente a la población víctima del conflicto armado” (Anexo al Mensaje Presidencial. Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2017, Pág, 253).
En suma…
El uso de la contabilidad creativa le resta credibilidad al Gobierno Nacional frente a la sociedad civil; genera desconfianza entre las partes; reduce la transparencia que debe tener el Presupuesto General y las políticas públicas de Estado donde la financiación depende en lo fundamental de los recursos fiscales de la Nación. De igual manera, todo parece indicar que la creatividad se profundiza en época de crisis.
Ahora bien, la reducción que presenta el presupuesto para las víctimas en 2016 y 2017 deja en entredicho el cumplimiento del “Plan de Trabajo” que la Unidad para las Víctimas le presentó a la Corte Constitucional a mediados de este año.
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1 Krugman, Paul. 1994. “Vendiendo Prosperidad. Sensatez e insensatez económica en una era de expectativas limitadas”. Editorial Ariel S. A. 1994. Para el Profesor Krugman, los vendedores de política económica son bastante útiles para los políticos, los cuales representan grupos de intereses que saben lo que quieren y tienen el poder para conseguirlo independientemente de la lógica de los argumentos.
2 En el artículo de Lozano y Toro (2007) la estimación para Colombia de la elasticidad ingreso arroja un valor de 1.47. (Lozano I, y Toro J, (2007). Fiscal Policy Throughout the Business Cycle: The Colombian Experience, en Ensayos sobre Política Económica, Vol. 25, No.55. Banco de la República, Diciembre). En el ejercicio que hace Lozano (2009) utiliza una elasticidad igual a la unidad. Véase Lozano, Ignacio. (2009). Caracterización de la Política Fiscal en Colombia y Análisis de su Postura Frente a la Crisis Internacional.
