Jorge Enrique Espitia. Abril 4 de 2014

Imagen: Radio UChile

Uno de los principales riesgos de las economías latinoamericanas, es la desigualdad (Foro Económico Mundial 2014). Los niveles de concentración de la riqueza, medida a través del Índice de Gini (0 representa equidad perfecta y 1 inequidad perfecta), son altos y están muy lejos de países profundamente democráticos (Cuadro 1). Si los países de América Latina quieren tener un ritmo sostenido de crecimiento económico y que el desarrollo, mejores condiciones de vida, llegue a todos sus conciudadanos, es necesario reducir la brecha entre pobres y ricos.

Dentro de los problemas que hay, para impulsar políticas redistributivas, es la captura de la política por parte de los poderosos (empresarios, terratenientes, narcotraficantes, contrabandistas, entre otros). La representación de los intereses de unos pocos por parte de los partidos políticos tradicionales, dando lugar a políticas públicas poco incluyentes.

Otro de los problemas, de la mala redistribución del ingreso en América Latina, se relaciona con el empleo. En el área, cerca del 50% de las remuneraciones laborales se concentra en los deciles más altos de ingreso (el 9 y el 10). Por ejemplo, en Colombia, para 2012, el 15.5% del ingreso laboral lo percibe el decil 9 y el 39.7% el 10. En Brasil, esta relación fue 15.2% y 40.8%, respectivamente; situación que afecta la pobreza en la región, la cual se ubica en un 23% en área urbana y en 49% en la rural (p.e. 29%, 47% en Colombia; y, 16% y 32% en Brasil, respectivamente).

Dentro de los instrumentos que tiene el Estado para mejorar la distribución de la riqueza esta la política impositiva y de gasto público, las cuales están vinculadas estrechamente, pues hay gasto por parte del Estado, si se recaudan los impuestos. Se pueden proveer bienes públicos esenciales (p.e. Educación, Salud, Agua Potable) a los ciudadanos si hay un recaudo consentido por parte de ellos que el Estado haga efectivo.

Sin embargo, en muchos casos, hay un aparente consentimiento a pagar impuestos por parte de los empresarios, y mediante mecanismos, muchos de ellos poco transparentes, se reduce tal pago. Dentro de estos mecanismos se cuentan las deducciones, las exenciones, la elusión, entre otros; con lo cual se reduce la tasa efectiva de tributación.

De ahí la paradoja que hay entre lo que pregonan los analistas de la institucionalidad cuando dicen que Colombia tiene una de las tarifas impositivas más altas de América Latina (Cuadro 2) y organismo internacionales como el Banco Mundial[1], la OECD[2] y el FMI[3] al expresar la necesidad que Colombia tiene de aumentar su presión fiscal efectiva (Recaudo Tributario / PIB) dado que es una de las más bajas cuando se compara con países de igual nivel de desarrollo o ingreso por habitante (Cuadro 3), y si en realidad existe una verdadera voluntad política para hacerle frente a las necesidades de los ciudadanos (mejorar la calidad de la educación y la salud básica para niños y personas de la tercera edad, reducir la indigencia y la pobreza, mejorar la seguridad ciudadana, entre otros) y complementar la inversión privada (vías de comunicación, puertos, por ejemplo).

Debido a lo anterior y dentro de un marco de discusión democrática de una reforma tributaria estructural para Colombia, se necesita estudiar exhaustivamente cada una de las exenciones y deducciones existentes en el sistema tributario colombiano así como profundizar en la equidad (horizontal y vertical) del mismo, incrementando las tarifas impositivas a las empresas y rentistas del capital, y reduciéndoles las tarifas a los ingresos laborales más bajos, todo lo contrario a lo que sucedió en la última reforma tributaria que impulsó esta administración:[4]

“La tendencia creciente en el número de gastos tributarios, observada durante la última década, es preocupante porque no se tiene conocimiento sobre el beneficio neto que puede derivar a la sociedad el uso de este instrumento de política pública…Aparte de la pérdida recaudatoria que conllevan (estimada en alrededor de 25 billones de pesos – o más que se gasta en seguridad y defensa), los gastos tributarios pueden tener efectos indirectos no deseados sobre la eficiencia económica y la equidad, aumentando la complejidad del sistema tributario. Adicionalmente, incrementan sus costos de administración y de cumplimiento, a la vez que propician nuevas formas de fraude y elusión.

“Para mejorar la gestión del gasto tributario en Colombia, se propone una estrategia que incluya las siguientes medidas: (1) una mayor transparencia en el proceso de establecimiento de los gastos tributarios; (2) introducción de reglas fiscales; (3) reducción gradual de la brecha entre las tarifas generales y especiales, en el impuesto sobre la renta y reducción de la proliferación de tasas en el IVA; (4) implementación de un proceso de evaluación integral de los gastos tributarios; (5) establecimiento de fechas de vigencia de estos incentivos, y (6) revisión de los requisitos para acceder a determinados beneficios” (Banco Mundial, 2012).

En este sentido, resulta interesante aproximarnos a la propuesta de reforma tributaria que se viene discutiendo en Chile. 

El Proyecto de Reforma en Chile

Antes de todo, resulta importante señalar que la Presidenta Michelle Bachelet durante toda la campaña electoral impulsó la necesidad de una reforma tributaria que mejore la equidad fiscal y aumente el recaudo a efectos de atender las necesidades más sentidas de sus conciudadanos que deben ser atendidas mediante un gasto público permanente, aspecto que corresponde con el primer párrafo de la exposición de motivos: “La necesidad de resolver las brechas de desigualdad que hoy existen nos exige realizar cambios profundos y estructurales”[5].

Dentro de los objetivos de la reforma tributaria se encuentran: la necesidad de aumentar los ingresos para atender gastos permanentes y reducir el déficit estructural; mejorar la distribución del ingreso haciendo más equitativo el sistema tributario; introducir incentivos al ahorro y la inversión productiva; velar porque las empresas y personas tributen lo que corresponde de acuerdo a las leyes vigentes, avanzando en medidas que disminuyan la evasión y la elusión. 

En este ámbito, la reforma debe incrementar el recaudo tributario en un 3% del PIB, 2,5% debido a los cambios en la estructura tributaria y, el restante, 0,5%, a las medidas que reducen la evasión y la elusión.

En esta línea, en Chile se está impulsando una política que procure que las EMPRESAS paguen lo que les corresponde por el nivel de utilidades obtenido; y para ello se propone reducir la tarifa impositiva a las Personas Naturales en un 5% y aumentar la de las Personas Jurídicas en un 5%; y como excepción a la reducción del impuesto a las Personas se encuentran la Presidenta, los ministros, subsecretarios, senadores y diputados, buscando que la legislación no favorezca a quienes la impulsan, la discuten y la aprueban.[6]

El Proyecto de Ley trae una discusión entre tributación y crecimiento económico, el cual me parece un elemento a destacar y que en nuestro caso debería ser considerado: “A medida que se desarrollan los países la ciudadanía demanda más bienes y servicios públicos. Como muestra la historia de los países desarrollados, para hacer frente a estas demandas de forma exitosa, sostenible y responsable en términos fiscales, los países deben aumentar su carga tributaria” (Mensaje 2014).

Este mensaje es completamente diferente al que nos venden aquí cuando la institucionalidad capturada impulsa una reforma tributaria, pues el argumento de ello es que la tributación progresiva genera ineficiencias asignativas e impacta negativamente el crecimiento económico, con lo cual, resulta mejor la reducción de los impuestos sí genera un mayor crecimiento económico y, por tanto, un mayor recaudo fiscal y, con ese nuevo recaudo, financiar la provisión de los bienes públicos esenciales que requieren los ciudadanos; como diría Krugman: “Esta parcialidad de la política en favor de los ricos se ha visto reflejada en una parcialidad de la retórica”[7]. Resulta ser una verdad a medias, la de considerar que la tributación es el principal determinante de la inversión privada y del crecimiento económico, y en ese aspecto el Proyecto de Ley es claro al señalar varios aspectos en ésta línea:

“…Se ha intentado vincular la reforma tributaria con una disminución en el ritmo de crecimiento. Esto no es efectivo. En primer lugar, la tributación es sólo uno de los elementos que inciden sobre la inversión. Los atributos más relevantes que afectan la inversión son: la cohesión social y la estabilidad política; la calidad y credibilidad de las instituciones públicas; la accesibilidad y competitividad de los mercados, entre otros, los financieros; la infraestructura y una adecuada legislación económica.

“Estudios realizados por el Banco Mundial en el año 2010 muestran que, al consultarse a un importante grupo de empresas representativas de nuestro país, éstas indicaron que  el principal impedimento para el crecimiento es la falta de capital humano en la economía (más del 40% de las menciones). La situación de la energía -ya en el 2010- fue considerada por un 30% de los empresarios y se destaca que sólo algo más de un 10% plantea el tema tributario como un problema para el crecimiento.

“Por su parte, estudios recientes para nuestro país muestran que un alza de la carga impositiva dentro de los actuales rangos tendría efectos menores en la inversión. Estos efectos se centran principalmente en empresas pequeñas con dificultades de acceso al financiamiento, sin tener efecto en las empresas de mayor tamaño.

“El crecimiento económico de mediano plazo requiere que invirtamos más en las capacidades de nuestros trabajadores; que nuestra economía entregue oportunidades de desarrollo a todos los chilenos y chilenas; que los beneficios del crecimiento se distribuyan de una forma más equitativa entre nosotros” (Mensaje, 2014).

En suma, es claro que los argumentos expuestos en el Proyecto de Reforma Tributaria que cursa en el Parlamento chileno y expuestos por la Presidenta Bachelet en su Mensaje difieren considerablemente de los expuestos por la institucionalidad colombiana en las pasadas reformas tributarias.

Adicionalmente, el actual sistema tributario colombiano presenta varias venas rotas que hacen que la tarifa nominal pactada sea tan sólo un referente vago, pues la brecha entre ésta y la tarifa efectiva es abismal en muchos de los sectores de la economía (Cuadro 4), la cual hay necesidad de cerrar si se quiere impulsar objetivos de política económica como los propuestos por el nuevo gobierno chileno.

Finalmente, es sumamente importante que la nueva reforma fiscal que debe impulsar el próximo gobierno, piense en aumentar la presión fiscal para cerrar el déficit estructural del Gobierno Nacional Central (4% del PIB aproximadamente)[8] y, se comprometa de manera decidida a dar respuesta a las necesidades que aquejan a los conciudadanos, y no sólo a las Empresas Mineras y No Mineras; y para ello se requieren y, para ello, se requieren “menos erizos y más zorros”[9] y pensar en quitar la deducción de las regalías mineras del impuesto de renta; gravar las exportaciones mineras, la distribución de dividendos, y del patrimonio; entre otros; y con ello proveer los bienes y servicios esenciales que requiere todo ciudadano en un país desarrollado.

Fuente: DIAN. Cálculos propios.